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Staatshaushalt nachhaltig sanieren und Kanton Aargau für künftige Herausforderungen positionieren

Regierungsrat präsentiert das Entwicklungsleitbild (ELB) 2017–2026 mit finanzieller Langfristperspektive und das Konzept Gesamtsicht Haushaltsanierung

Mit der Gesamtsicht Haushaltsanierung will der Regierungsrat in den nächsten Jahren die Kantonsfinanzen ins Lot bringen und den Aargau für künftige Herausforderungen positionieren. Das Sanierungskonzept zur Beseitigung des strukturellen Defizits von bis zu 250 Millionen Franken jährlich ist auf mehrere Jahre angelegt. Zum einen werden kurzfristig wirksame Massnahmen, insbesondere die Sanierungsmassnahmen 2018 mit Gesetzesänderungen (siehe Kasten 1), realisiert. Zum andern sind auf der Aufwandseite mittel- und längerfristig wirksame Reformvorhaben mit rund einem Dutzend Modulen und auf der Ertragsseite unter anderem eine Steuererhöhung vorgesehen. Der Regierungsrat präsentiert sein Sanierungskonzept an einer Medienkonferenz zusammen mit dem Entwicklungsleitbild 2017–2026 (siehe Kasten 2).

"Der Aargau ist ein attraktiver Kanton mit einem überdurchschnittlichen Bevölkerungswachstum", erklärt Landammann Stephan Attiger, "wir müssen aber gewichtige Herausforderungen bewältigen, damit der Kanton Aargau auch künftig gut positioniert ist und sich positiv weiterentwickeln kann." Einen Schwerpunkt setzt der Regierungsrat bei der Sanierung der Kantonsfinanzen. Ohne Gegenmassnahmen hat der Aargau ein strukturelles Defizit von bis zu 250 Millionen Franken jährlich. Dies entspricht in etwa den durchschnittlichen Kosten des halben Personalbestands der Kantonsverwaltung oder 13 Steuerfussprozenten des Kantons.

In den letzten Jahren öffnete sich zwischen Aufwand und Ertrag eine Schere, die mit jährlichen Budget- und Sparmassnahmen nicht geschlossen werden kann. Für diese negative Entwicklung gibt es verschiedene Ursachen wie zum Beispiel die im Aargau im Vergleich zu andern Kantonen eher ertrags- und wertschöpfungsschwache Wirtschafts- beziehungsweise Branchenstruktur. Zudem leiden in den letzten Jahren die im Aargau zahlreich vertretenen exportorientierten Unternehmen teilweise unter der Währungssituation.

Die tieferen Unternehmensgewinne wirken sich negativ auf die Entwicklung der Steuererträge aus. Damit können zum Beispiel die stark steigenden Gesundheitskosten und die finanziellen Auswirkungen des überdurchschnittlichen Bevölkerungswachstums nicht mehr aufgefangen werden.

Der Aargauer Staatshaushalt hat zwar in den letzten Jahren mit mehreren Massnahmenpaketen (Leistungsanalyse, Entlastungsmassnahmen 2016, Sanierungsmassnahmen 2017) um jährlich rund 260 Millionen Franken gegenüber Finanzplanung entlastet werden können. Trotz dieser Anstrengungen bestehen heute immer noch strukturelle Defizite in der Grössenordnung von bis zu 250 Millionen Franken jährlich.

Sanierung des Staatshaushalts eine der vordringlichsten politischen Aufgaben

Für den Regierungsrat ist die nachhaltige Haushaltsanierung in den nächsten Jahren eine der vordringlichsten politischen Aufgaben. Der Kanton Aargau muss die Folgen des starken Wachstums meistern und sich für den Wandel durch die Digitalisierung (Industrie 4.0) wappnen; dieser betrifft alle Lebensbereiche, insbesondere aber die Arbeits- und Wirtschaftswelt.

Die vom Kanton zu erbringenden Leistungen und zu erfüllenden Aufgaben sind den neuen Verhältnissen und Bedürfnissen anzupassen. "Es geht letztlich um die Modernisierung des Kantons", betont Landammann Stephan Attiger, "diese gelingt nur, wenn Regierungsrat und Grosser Rat in den nächsten Jahren ihre Hausaufgaben machen und wir gemeinsam die Strukturen und Leistungen anpassen."

Handlungsspielraum wiederherstellen

Der Regierungsrat präsentiert an der Medienkonferenz zusammen mit dem Entwicklungsleitbild 2017–2026 (Kasten 2) eine finanzielle Langfristperspektive, die aufzeigt, wie sich die Staatsausgaben entwickeln. Gleichzeitig zeigt er auf, wie mit einem über mehrere Jahre angelegten Sanierungskonzept die strukturellen Probleme gelöst werden sollen.

Im Hinblick auf die künftigen Herausforderungen muss der Handlungsspielraum wiederhergestellt werden. Diesen braucht es unter anderem, um die Standortattraktivität zu stärken und die Strukturen modernisieren zu können. Für die positive Weiterentwicklung und Positionierung des Kantons ist es wichtig, dass – wie mit dem Innovationsförderungsprogramm Hightech Aargau angestrebt – wertschöpfungsstarke Unternehmen angesiedelt werden können.

"Wenn wir die strukturellen Probleme im Aargauer Staatshaushalt jetzt nicht anpacken und nachhaltig lösen", unterstreicht Landammann Stephan Attiger, "droht eine Negativspirale zu Lasten der nächsten Generationen. Aus Sicht des Regierungsrats gibt es für die politisch massgebenden Kräfte im Kanton keine Alternative als die Verantwortung zu übernehmen."

Gesamtsicht Haushaltsanierung ermöglicht Einordnung von Stossrichtung und Massnahmen

"Die bisherigen Entlastungsprogramme erfolgten im jährlichen Budgetierungsrhythmus des Aufgaben- und Finanzplans", erläutert Landammann Stephan Attiger, "vor allem bei Massnahmen mit Gesetzesänderungen führte dies zu sich überlagernden Sparprogrammen mit einer stark auf Einzelaspekte fokussierten politischen Diskussion". Die Gesamtsicht Haushaltsanierung sei über mehrere Jahre angelegt und ermögliche eine Einordung der vom Regierungsrat vorgeschlagenen Stossrichtungen und Massnahmen in einen grösseren Zusammenhang.

Das Sanierungskonzept des Regierungsrats sieht für die Deckung der Finanzierungslücke von bis zu 250 Millionen Franken jährlich folgende Elemente vor:

  • Kurzfristig wirksame Sofortmassnahmen mit einer Entlastungswirkung von 60 bis zu 90 Millionen Franken ab Budget 2018 (Sanierungsmassnahmen 2018 mit Gesetzesänderungen, inklusive befristete Aussetzung Schuldentilgung Spezialfinanzierung Sonderlasten; Sanierungsmassnahmen 2018 ohne Gesetzesänderungen; Budgetanpassungen im Rahmen des Aufgaben- undFinanzplans).
  • Mittel- bis längerfristig wirksame Reformvorhaben (Module zur Aufwandreduktion beziehungsweise mit Entlastungswirkung) in der Grössenordnung von jährlich 80 bis 120 Millionen Franken (Totalrevision Spitalgesetz; Reduktion der Kosten bei Ergänzungsleistungen; Finanzielle Entlastungsmassnahmen im Bereich Volksschule; Verkürzung Schuldauer bis zu gymnasialen Matura; Reform der Berufsfachschulen; Reform der höheren Berufsbildung / Tertiär B; Verminderung von stationären Aufenthalten bei Sonderschulen und Heimen; Reduktion des öV-Angebots; Strategie Steuerbezug; Finanzierungsmodelle im Bereich Immobilien; Optimierung der Steuerung der Finanzen; Räumlich-strukturelle Reform im Bereich Staatsanwaltschaft; Angepasste Gerichtsorganisation Kanton Aargau; Modernisierung der Verwaltung / administrative Entlastung und E-Government; Grundlagenbericht zur räumlichen Leistungserbringung im Kanton Aargau).
  • Ertragsseitige Massnahmen: Erhöhung der Steuern sowie – bei Bedarf – weitere Ertragsmassnahmen im Umfang von rund 100 Millionen Franken.

Sofortmassnahmen zur Stabilisierung – Finanzmassnahmen zur Überbrückung

Die Sofortmassnahmen im Umfang von 60 bis zu 90 Millionen Franken sind zur kurzfristigen Stabilisierung des Finanzhaushalts und zur Reduktion der Aufwandentwicklung notwendig. Die in der Gesamtsicht Haushaltsanierung enthaltenen Reformmodule und die Massnahmen auf der Ertragsseite entwickeln ihre volle Entlastungswirkung abgestuft über einen Zeitraum von mehreren Jahren. Der Regierungsrat will die dazwischen liegende Finanzierungslücke mit so genannten Finanzmassnahmen decken. Die wichtigste Massnahme in diesem Zusammenhang ist der für das Jahr 2018 zu erwartende einmalige Ertrag aus dem Heimfallverzicht des Kraftwerks Klingnau in der Höhe von rund 145 Millionen Franken. Er kann allerdings nur dann die ordentliche Rechnung entlasten, wenn die ebenfalls zur Überbrückung notwendige befristete Aussetzung der Schuldentilgung im Bereich Spezialfinanzierung Sonderlasten vom Grossen Rat gutgeheissen wird (Sanierungsmassnahme 2018 mit Gesetzesänderung, befristet wirksam).

Stabilisierung und Reduktion des Aufwandwachstums und Modernisierung des Kantons

Ein Kernelement des Sanierungskonzepts sind die Reformvorhaben. Mit ihren Modulen werden zwei Hauptziele verfolgt: Stabilisierung beziehungsweise Reduktion des Aufwandwachstums sowie Modernisierung des Kantons. Rund die Hälfte der Reformvorhaben (Module) bezieht sich auf die kostenintensiven Aufgabenbereiche von Gesundheit (geschätztes jährliches Entlastungsvolumen von zirka 40 bis 60 Millionen Franken) und Bildung (geschätztes jährliches Entlastungsvolumen von zirka 20 bis 40 Millionen Franken).

Diese beiden Politikbereiche machen zusammen mehr als zwei Drittel des steuerbaren Nettoaufwands (Saldo Globalbudget und Investitionsrechnung) des Kantonshaushalts aus (Bildung: 41 Prozent; Gesundheit: 31 Prozent). Ein Viertel aller Reformvorhaben betrifft räumlich-strukturelle beziehungsweise organisatorische Anpassungen. So sind beispielsweise strukturelle Reformen bei der Staatsanwaltschaft beabsichtigt, weitere werden für die Bezirksgerichte geprüft. Zudem sind Entlastungen in den Bereichen Immobilien, Ergänzungsleistungen oder öffentlicher Verkehr geplant.

Der Regierungsrat legt bewusst Reformmodule mit einer Bandbreite von 80 bis 120 Millionen Franken Gesamtentlastungswirkung vor. Er will damit eine politische Diskussion über die Gewichtung respektive eine vergleichende Abwägung der einzelnen Module ermöglichen.

Im Personalbereich verzichtet der Regierungsrat auf pauschale Vorgaben für einen Stellenabbau. Reduktionen bei den Stellen erfolgen verknüpft mit den Anpassungen bei Aufgaben und Leistungen.

Der Regierungsrat stellt mit der Gesamtsicht Haushaltsanierung auch verschiedene vom Grossen Rat oder an der Urne abgelehnte Massnahmen nochmals zur Diskussion, damit diese im Gesamtzusammenhang mit den übrigen Sanierungsmassnahmen und unter Berücksichtigung der gravierenden Strukturprobleme im Aargauer Staatshaushalt nochmals abgewogen und beurteilt werden können.

Schrittweise Umsetzung der Module im Rahmen des Aufgaben- und Finanzplans

Die Reformmodule werden in den nächsten Monaten weiterentwickelt. Dabei wird auch das zu erwartende Entlastungspotenzial konkretisiert. Die finanzielle Umsetzung der Reformmodule erfolgt schrittweise im Rahmen des Aufgaben- und Finanzplans (AFP). Bei den Modulen mit Rechtserlassänderungen wurden die Arbeiten zum Teil bereits in Angriff genommen.

Finanzdirektor Markus Dieth macht an der Medienkonferenz darauf aufmerksam, dass die Sanierung des Staatshaushalts auch vom Prozess her in einem dynamischen Umfeld stattfinde: "Wir präsentieren eine Momentaufnahme, verschiedene Faktoren können sich positiv oder negativ verändern." Der Regierungsrat werde bei grösseren Veränderungen (zum Beispiel beim Beitrag aus dem nationalen Finanzausgleich oder bei der Steuerprognose) die Berechnungen jeweils nachführen und die Finanzierungslücke aktualisieren." Am Grundproblem des strukturellen Defizits beziehungsweise der Notwendigkeit zur nachhaltigen Sanierung des Staatshaushalts ändert sich jedoch nichts", betont Dieth.

Es braucht auch Massnahmen auf der Ertragsseite

"Der Regierungsrat strebt ein ausgewogenes Sanierungskonzept an", erläutert Finanzdirektor Markus Dieth, "das von den Auswirkungen auf Aufgaben und Leistungen her zu verantworten ist, zur Modernisierung beiträgt und die Standortattraktivität des Aargaus insgesamt stärkt". Deshalb brauche es neben Sofortmassnahmen und Reformmodulen zur Aufwandreduktion auch Massnahmen auf der Ertragsseite im Umfang von rund 100 Millionen Franken, unter anderem eine Steuererhöhung.

"Der Regierungsrat präsentiert mit der Gesamtsicht Haushaltsanierung einen aus seiner Sicht gangbaren und verantwortbaren Weg, die strukturellen Probleme im Staatshaushalt zu lösen", zeigt sich Landammann Stephan Attiger überzeugt, "es wird nun eine politische Diskussion stattfinden, wie die einzelnen Elemente des Sanierungskonzepts umzusetzen sind. Dabei müssen sich alle Akteure bewusst sein, dass Abstriche in einem Bereich einen Ausgleich in einem andern bedingen."

Sorgfältiger Umgang mit den Staatsfinanzen

Finanzdirektor Markus Dieth betont, dass Regierungsrat und Kantonsverwaltung sorgfältig mit den Staatsfinanzen umgehen und eine hohe Budgetdisziplin wahren würden. Es seien vor allem zwei nur schwer beeinflussbare Bereiche, die grössere Probleme verursachen würden: Spitalaufwand und Steuerentwicklung. Aufgrund höherer Fallzahlen bei Spitalbehandlungen bestehe beispielsweise für 2017 gegenüber dem Budget ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf in der Grössenordnung von rund 30 Millionen Franken; dieser absehbare Fehlbetrag entspreche fast 2 Steuerfussprozenten.

Weiter müsse aufgrund der Hochrechnung nach dem ersten Quartal 2017 bei den Kantons- und Bundessteuern mit einem um rund 50 Millionen Franken unter dem Budgetwert liegenden Ertrag gerechnet werden; dieser Ausfall entspreche rund einem Sechstel der gesamten Steuereinahmen von juristischen Personen. Die von der Schweizerischen Nationalbank und der Aargauischen Kantonalbank zu erwartenden höheren Ausschüttungen vermögen den sich abzeichnenden Fehlbetrag bei weitem nicht zu kompensieren.

Sanierungsmassnahmen 2018 und Finanzmassnahmen unabdingbar für Haushaltsanierung (Kasten 1)
Der Regierungsrat stellt dem Grossen Rat zusammen mit dem Entwicklungsleitbild 2017–2026 und der finanziellen Langfristperspektive auch die Botschaft "Sanierungsmassnahmen 2018, Massnahmen in der Kompetenz des Grossen Rats; Gesetzesänderungen" zu.
Aufgrund des Anhörungsergebnisses verzichtet er darauf, drei Massnahmen weiterzuverfolgen: Beschränkung der finanziellen Entschädigung durch Kanton für vorläufig Aufgenommene", "Reduktion der persönlichen Auslagen bei Personen in stationären Einrichtungen für erwachsene Menschen mit Behinderungen" und "Reduktion der persönlichen Auslagen bei Personen in stationären Pflegeeinrichtungen oder Spitälern".
An der befristeten Aussetzung der Schuldentilgung Spezialfinanzierung Sonderlasten hält der Regierungsrat fest. "Es handelt sich um eine notwendige Voraussetzung", erklärt dazu Finanzdirektor Markus Dieth, "damit die nachhaltige Sanierung des Staatshaushalts gelingen kann. Angesichts der prekären Finanzlage ist es vertretbar, während vier Jahren den weiteren Abbau von Schulden auszusetzen." Ohne die Sanierungsmassnahme 2018 zur befristeten Aussetzung der Schuldentilgung Spezialfinanzierung Sonderlasten kann der aus dem Heimfallverzicht des Kraftwerks Klingnau erwartete einmalige Betrag in der Höhe von rund 145 Millionen Franken nicht in die ordentliche Rechnung einfliessen. Dies ist notwendig, um den Zeitraum zu überbrücken bis die zeitlich aufwändigeren Reformmodule ihre Wirkung entfalten können.
"Für die Menschen im Aargau" - Entwicklungsleitbild 2017–2026 mit finanzieller Langfristperspektive (Kasten 2)
Mit dem Entwicklungsleitbild (ELB) 2017–2026 zeigt der Regierungsrat auf, mit welchen Strategien und Stossrichtungen der Kanton Aargau mittel- und längerfristig weiterentwickelt, gestärkt und modernisiert werden soll. Es setzt sich mit den Herausforderungen und Anforderungen auseinander, die in den nächsten Jahren auf den Kanton zukommen, unter anderem mit den Auswirkungen der Digitalisierung. Das ELB wird alle vier Jahre jeweils zu Legislaturbeginn aktualisiert. Das Entwicklungsleitbild 2017–2026 steht unter dem Leitgedanken "Für die Menschen im Aargau".
Die Strategien und Stossrichtungen basieren auf einer Analyse der Umfeldentwicklung: Diese ist unter anderem geprägt von der Währungs- und Wirtschaftssituation, die im Kanton Aargau die wichtige Maschinen-, Elektro- und Metallindustrie besonders stark betrifft. Weitere Faktoren sind das Bevölkerungswachstum (bis 2026 wird ein Anstieg der Einwohnerzahl um mehr als 10 Prozent von 660'000 auf 740'000 Menschen erwartet) und die demografische Zusammensetzung der Bevölkerung.
Der Regierungsrat hat für das ELB 2017–2026 drei Handlungsmaximen ("Entwicklung nachhaltig gestalten"; "Finanziellen Handlungsspielraum wiedererlangen"; "Chancen für Innovation nutzen") und zehn Strategien definiert:
1. "Den Staatshaushalt stabilisieren";
2. "Wertschöpfung ermöglichen und Innovation fördern";
3. "Den Herausforderungen des Arbeitsmarkts begegnen";
4. "Sicherheit gewährleisten und Polizeipräsenz erhöhen";
5. "Qualität und Effizienz der Bildung steigern";
6. "Den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärken";
7. "Die Gesundheitsversorgung langfristig finanzierbar und bedarfsgerecht ausgestalten";
8. "Lebensraum gestalten und Mobilität effizient bewältigen";
9. "Die Energieversorgung langfristig sichern";
10. "Strukturen weiterentwickeln und Zusammenarbeit gestalten".
Der Regierungsrat und der Grosse Rat sind gemäss Kantonsverfassung verpflichtet, den Finanzhaushalt auf die Dauer ausgeglichen zu führen. Die zehn Strategien tragen der Notwendigkeit einer dauerhaften Sanierung des Finanzhaushalts Rechnung und enthalten entsprechende Stossrichtungen. Erstmals wurde deshalb das Entwicklungsleitbild mit einer finanziellen Langfristperspektive ergänzt. Dazu wurde die ungesteuerte Aufwand- und Ertragsentwicklung der nächsten zehn Jahre auf Ebene der Aufgabenbereiche geschätzt und auf den gesamten Kantonshaushalt hochgerechnet. Daraus ergibt sich die Finanzierungslücke mit dem finanzpolitischen Handlungsbedarf.
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