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Finanzpolitisches ABC

Von A wie Aufgaben- und Finanzplan (AFP) bis Z wie Zentrale Rechnungsstelle. Hier finden Sie die wichtigsten Begriffe rund um den Staatshaushalt des Kantons Aargau erklärt.

S wie Sonderverordnung kantonales Massnahmenpaket Wirtschaft und Kultur

Symbolbild Gerichtsentscheid

Der Fokus der kantonalen Wirtschaftsmassnahmen liegt auf der kurzfristigen Nothilfe und der Liquiditätssicherung von üblicherweise gesunden Unternehmen, die ihr Hauptsteuerdomizil im Aargau haben. In einer ersten Phase wurden für folgende vier Massnahmen 150 Millionen Franken freigegeben: Sofortzahlungen bis 10'000 Franken, Kreditausfallgarantien bis maximal 500'000 Franken, Härtefallleistungen als Kreditausfallgarantien bis eine Million Franken oder als à-fonds-perdu-Beiträge bis maximal 20'000 Franken sowie verbürgte Kredite für innovative Startups bis eine Million Franken. Die Sofortzahlungen sind per Ende Juni 2020 ausgelaufen.

Unterstützung für die Bereiche Kultur, Sport und gemeinnützige Organisationen

Besonders stark von den Folgen der Coronavirus-Pandemie betroffen sind Kulturinstitutionen und Kulturschaffende. Der Kanton Aargau beteiligt sich mit fünfzig Prozent am Hilfsprogramm des Bundes von 17,5 Millionen Franken für Ausfallentschädigungen; weiter stellt der Bund sechs Millionen Franken für Soforthilfe für nicht gewinnorientierte Kulturunternehmungen zur Verfügung. Somit stehen für die Aargauer Kultur insgesamt rund 23,5 Millionen Franken bereit. Dazu kommt ein Rahmenkredit von fünf Millionen Franken aus dem Swisslos-Fonds, welchen der Regierungsrat für gemeinnützige und wohltätige Aargauer Organisationen gesprochen hat (Swisslos-Fonds-Massnahmen COVID-19). Mehr zu den Unterstützungsmassnahmen für die Bereiche Kultur, Sport und gemeinnützige Organisationen finden Sie auf dem Gesuchsportal des Kantons Aargau. (öffnet in einem neuen Fenster)

Gesetzgebung im Eilverfahren

Aufgrund der Krisensituation war es zeitlich nicht möglich, die gesetzlichen Grundlagen für das kantonale Massnahmenpaket mit Einbezug des Plenums des Grossen Rats zu schaffen. Deshalb erliess der Regierungsrat die Sonderverordnung 2 zur Abfederung der wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie (SonderV 20-2; SAR 961.212) (öffnet in einem neuen Fenster).

In Krisenlagen oder bei Katastrophen muss der Staat schnell reagieren und Ressourcen bereitstellen können – in einer solchen Situation erweist sich sogenanntes Notrecht als zweckmässig. Das kantonale Notrecht ist in der Kantonsverfassung (öffnet in einem neuen Fenster) unter § 91 Abs. 4 verankert: "Der Regierungsrat kann Verordnungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden Störungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie sozialen Notständen zu begegnen."

Im Falle der Sonderverordnung 2 ist die grossrätliche Kommission für Aufgabenplanung und Finanzen (KAPF) als zuständiges Organ des Grossen Rats miteinbezogen worden und hat der ersten Etappe des kantonalen Massnahmenpakets, dem Verpflichtungskredit von 150 Millionen Franken für die Wirtschaft und 17,5 Millionen Franken für den Kulturbereich, zugestimmt. Der Grosse Rat hat den Verpflichtungskredit am 23. Juni 2020 nachträglich bewilligt.

Aufgaben- und Finanzplan

Der Aufgaben- und Finanzplan mit Budget ist für den Regierungsrat und die Kantonsverwaltung das Instrument, um die staatlichen Aufgaben und die Finanzen des Kantons Aargau kurz und mittelfristig zu planen. Der AFP umfasst eine Periode von vier Jahren (das Budgetjahr und drei Planjahre). Er wird jährlich überarbeitet. Der AFP konkretisiert die Schwerpunkte des auf 10 Jahre ausgerichteten Entwicklungsleitbilds. Dabei gelangen verschiedenen Steuergrössen zur Anwendung. Die Erfolgsrechnung mit Globalbudget und leistungsunabhängigem Aufwand und Ertrag und die Investitionsrechnung werden als finanzielle Steuergrössen ausgewiesen. Daraus leitet sich die für die Finanzpolitik relevante Finanzierungsrechnung ab. Der Grosse Rat beschliesst das Budget und genehmigt die Planjahre des AFP.

Ausgabenbremse und Ausgabenreferendum

Mit der Ausgabenbremse und dem Ausgabenreferendum verfügt der Kanton Aargau über zwei wirkungsvolle Instrumente der finanzpolitischen Steuerung. Beide Instrumente verfolgen das Ziel, im politischen Entscheidungsprozess auf die Einhaltung der Ausgabendisziplin hinzuwirken.

Die Ausgabenbremse ist im Gesetz über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und Finanzen (GAF) verankert. Sie schreibt vor, dass neue Ausgaben über 5 Millionen Franken oder neue jährliche wiederkehrende Ausgaben von über 0,5 Millionen Franken der Zustimmung der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Grossen Rats (mindestens 71 von 140 Stimmen) bedürfen. Die Hürde für den Beschluss des Grossen Rats ist damit höher als bei anderen Entscheiden des Grossen Rats, bei welchen das einfache Mehr erreicht werden muss.

Das Ausgabenreferendum ist in der Kantonsverfassung verankert. Es schreibt vor, dass neue einmalige Ausgaben über 5 Millionen Franken oder neue jährlich wiederkehrende Ausgaben von über 0,5 Millionen Franken dem fakultativen Referendum unterstehen. Vorlagen, die dem Ausgabenreferendum unterstehen, sind dem Grossen Rat als Einzelvorlage zu unterbreiten. Ein Referendum kommt zustande, wenn 3'000 Stimmberechtige ein Begehren für eine Volksabstimmung unterzeichnen.

Sowohl die Ausgabenbremse wie auch das Ausgabenreferendum kommen nur bei neuen Ausgaben zur Anwendung. Eine Ausgabe gilt als neu, wenn in Bezug auf den damit verfolgten Zweck, den Umfang, den Zeitpunkt oder andere wesentliche Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besteht. Bei gebundenen Ausgaben finden die Instrumente keine Anwendung. Gebunden ist eine Ausgabe, wenn sie nicht neu ist.

Entwicklungsleitbild

Das Entwicklungsleitbild ist das langfristige Planungsinstrument des Regierungsrats. Es ist die oberste Planungsvorgabe mit einem Zeithorizont von zehn Jahren und wird zu Beginn jeder neuen Legislaturperiode überarbeitet.

Haushaltsanierung

Das Sanierungskonzept zur Beseitigung des strukturellen Defizits von bis zu 250 Millionen Franken jährlich ist auf mehrere Jahre angelegt. Zum einen werden kurzfristig wirksame Massnahmen, insbesondere die Sanierungsmassnahmen 2018 mit Gesetzesänderungen, realisiert. Zum andern sind auf der Aufwandseite mittel- und längerfristig wirksame Reformvorhaben mit rund einem Dutzend Modulen und auf der Ertragsseite unter anderem eine Steuererhöhung vorgesehen. Der Regierungsrat präsentiert sein Sanierungskonzept an einer Medienkonferenz zusammen mit dem Entwicklungsleitbild 2017–2026.

Jahresbericht mit Jahresrechnung

Der Jahresbericht mit Jahresrechnung ist das Instrument des Regierungsrats für die Berichterstattung an den Grossen Rat und enthält pro Aufgabenbereich den Stand der Erfolgsrechnung mit dem Globalbudget und dem leistungsunabhängigen Aufwand und Ertrag sowie den Stand der Investitionsrechnung. Er enthält zudem Gesamtüberblicke über die Bilanz, die Erfolgsrechnung, die Investitionsrechnung, die Finanzierungsrechnung und die Geldflussrechnung. Weitere Beilagen sind der Eigenkapitalnachweis, der Beteiligungsspiegel, die funktionale Gliederung und Personalinformationen.

Nationalbankausschüttung

Die Schweizerische Nationalbank führt als unabhängige Zentralbank die Geld- und Währungspolitik des Landes. Sie muss sich gemäss Verfassung und Gesetz vom Gesamtinteresse des Landes leiten lassen, als vorrangiges Ziel die Preisstabilität gewährleisten und dabei die Konjunktur berücksichtigen. Sie setzt damit eine grundlegende Rahmenbedingung für die Entwicklung der Wirtschaft. Die Mehrheit des Aktienkapitals der Nationalbank befindet sich in den Händen der Kantone und der Kantonalbanken, der übrige Teil wird überwiegend von Privaten gehalten.

Die Nationalbank erfüllt mit der Geld- und Währungspolitik eine öffentliche Aufgabe. Sie nimmt ihren geldpolitischen Auftrag unabhängig von Bundesrat, Parlament oder anderen Stellen wahr. Entsprechend prägt eine Kombination von öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Elementen das Rechtskleid der Nationalbank und entsprechend sind auch die Rechte der Aktionäre gesetzlich beschränkt. Ihr Reingewinn – abzüglich einer gesetzlich beschränkten Dividende – steht der öffentlichen Hand zu, d.h. Bund und Kantonen.

Die Gewinnermittlung und die Gewinnverteilung der SNB ist im Nationalbankgesetz (Art. 30 und 31) geregelt: Die SNB bildet Rückstellungen, die es erlauben, die Währungsreserven auf der geld- und währungspolitisch erforderlichen Höhe zu halten. Sie orientiert sich dabei an der Entwicklung der schweizerischen Volkswirtschaft. Vom Bilanzgewinn wird eine Dividende von höchstens 6 Prozent des Aktienkapitals ausgerichtet. Der verbleibende Gewinn fällt zu einem Drittel an den Bund und zu zwei Dritteln an die Kantone.

Das Eidgenössische Finanzdepartement und die SNB vereinbaren – mit dem Ziel einer mittelfristigen Verstetigung – für einen bestimmten Zeitraum die Höhe der jährlichen Gewinnausschüttung. Die Ausschüttungsreserve dient dazu als Puffer. Ihr werden der nicht ausgeschüttete Jahresgewinn zugewiesen beziehungsweise der für die Gewinnverwendung fehlende Betrag entnommen. Die Ausschüttungsreserve kann durch Verluste negativ werden.

Die für die Jahre 2016–2020 geltende Gewinnausschüttungsvereinbarung sieht eine jährliche Ausschüttung an Bund und Kantone von 1 Milliarde Franken vor, wenn die Ausschüttungsreserve nach Gewinnverwendung positiv bleibt. Überschreitet die Ausschüttungsreserve nach Gewinnverwendung den Wert von 20 Milliarden Franken, schüttet die SNB für das betreffende Geschäftsjahr zusätzlich einen Betrag von 1 Milliarde Franken an Bund und Kantone aus. Aufgrund des erfolgreichen Abschlusses des SNB-Geschäftsjahrs 2017 kommen der Bund und die Kantone im Jahr 2018 in den Genuss einer solchen doppelten Ausschüttung. Der Kanton Aargau erhält aus diesem Grund rund 104 Millionen Franken, also 52 Millionen mehr als er ursprünglich erwarten konnte.

Schuldenbremse

Der Kantonshaushalt muss gemäss Kantonsverfassung auf die Dauer ausgeglichen sein. Das Hauptinstrument zur Umsetzung dieser Vorgabe ist die Schuldenbremse.

Massgeblich für die Schuldenbremse ist die Finanzierungsrechnung. Ergibt sich mit dem Abschluss der Jahresrechnung ein Fehlbetrag in der Finanzierungsrechnung, sind das Budget und die Planjahre ab dem übernächsten Jahr so auszugestalten, dass der Fehlbetrag in Raten von mindestens 20 Prozent vom ursprünglichen Betrag abgetragen wird. Die Abtragung der Fehlbeträge kann auch schneller vorgenommen werden, das heisst durch grössere Abtragungsraten in weniger Jahren.

Bei Rezession im Budgetjahr oder im Jahr davor kann die Abtragung durch Beschluss des Grossen Rats ausgesetzt und die Abtragungsperiode entsprechend verlängert werden. Die Wirtschaftsentwicklung ist rezessiv, wenn die reale Wirtschaftsentwicklung bei null Prozent oder tiefer liegt.

Aufgrund der Defizite in den Jahren 2014 (65,5 Millionen Franken) und 2016 (105,4 Millionen Franken) wurden Fehlbeträge in der Finanzierungsrechnung von gesamthaft 170,9 Millionen Franken angehäuft. Aufgrund der Bestimmung der Schuldenbremse werden davon per Ende 2018 60,4 Millionen Franken abgetragen sein. Es verbleibt damit ein Restbetrag von 110,5 Millionen Franken, der bis 2022 abzutragen ist. Im AFP 2019–2022 sind die entsprechenden Abtragungen budgetiert.

Neben der Schuldenbremse ist im Gesetz auch die Abtragung von alten Fehlbeträgen geregelt. Die bis und mit dem Rechnungsabschluss 2013 aufgelaufenen Bilanzfehlbeträge sind jährlich mit einem Prozentsatz von 3,8 Prozent auf der Restschuld abzutragen. Dadurch sinken die minimal erforderlichen Abtragungsraten von Jahr zu Jahr. Es besteht damit aber auch ein Anreiz für eine schnellere Abtragung, weil sich dadurch auch die jährlichen Abtragungsraten in den Folgejahren zusätzlich vermindern.

Per Ende 2017 betrug die Restschuld aus alten Fehlbeträgen 248,2 Millionen Franken. Im 2018 ist die Abtragung von 9,4 Millionen Franken vorgesehen. Im AFP 2019–2022 ist die gesetzliche Abtragung enthalten. Dadurch sinkt bis Ende 2022 die Restschuld auf noch 204,5 Millionen Franken.

Spezialfinanzierung öV-Infrastruktur

Am 7. März 2017 hat der Grosse Rat einer Spezialfinanzierung für Infrastrukturprojekte im öffentlichen Verkehr (öV) – analog zum Strassenbereich (siehe oben) – zugestimmt. Die Spezialfinanzierung wurde per 2018 eingeführt und vereinfacht die Finanzierung von öV-Infrastrukturprojekten – insbesondere von Grossprojekten wie beispielsweise der Limmattalbahn. Aus dem Fonds werden sämtliche öV-Infrastrukturprojekte des Kantons finanziert, die nicht durch den Bund mittels Bahninfrastrukturfonds bezahlt werden. Das Angebot und der Betrieb des öV werden wie bisher aus allgemeinen Mitteln bezahlt.

Gespiesen wird die Spezialfinanzierung mit einer jährlichen Einlage aus den allgemeinen Staatsmitteln (gemäss Finanzplan 14 Millionen Franken pro Jahr) sowie einem Viertel der Kantonsanteile am Ertrag der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe LSVA (gemäss Finanzplan netto 6,3 Millionen Franken pro Jahr). Wie bei der Strassenrechnung wird mit dem in einem Jahr nicht benötigen Geld ein Fonds geäufnet, der für künftige Projekte beansprucht wird.

Aus der Strassenrechnung erhält die öV-Spezialfinanzierung im Sinne einer Starthilfe ein einmaliges zinsloses Darlehen in der Höhe von 50 Millionen Franken. Die Rückzahlung des Darlehens erfolgt innert 20 Jahren (linear 5 Prozent pro Jahr).

Die Art oder Anzahl der Projekte wird durch den Grossen Rat beschlossen. Die volle Steuerung durch das Parlament ist garantiert: Dieses steuert den Fondsbestand, indem es im Rahmen des Budgetprozesses die jährlichen Einlagen aus der Staatskasse festlegt. Damit sind die Überfinanzierung oder die unkontrollierte Verschuldung des Fonds ausgeschlossen.

Spezialfinanzierung Sonderlasten

Ende des letzten und Anfang des neuen Jahrhunderts belasteten verschiedene Sonderfaktoren den Aargauer Staatshaushalt in Milliardenhöhe: Unter anderem der Systemwechsel vom Leistungs- zum Beitragsprimat bei der Aargauischen Pensionskasse (APK), die Überführung der Personalvorsorge der Volksschul-Lehrkräfte in die APK oder die Sanierung der Sondermülldeponie Kölliken. Um mehr finanzpolitischen Spielraum zu erhalten, wurde vor 12 Jahren das "Gesetz über die Finanzierung der Sonderlasten (G Sonderlasten)" erlassen. Seither wurden über zwei Milliarden Franken Schulden abgebaut. Die Finanzierung erfolgt unter anderem aus Ertragsanteilen und ausserordentlichen Erträgen aus Beteiligungen des Kantons oder Heimfallverzichtsentschädigungen von Wasserkraftwerken.

Der Regierungsrat schlägt nun vor, die Schuldentilgung Spezialfinanzierung Sonderlasten befristet auf maximal vier Rechnungsjahre vollständig oder teilweise auszusetzen. Mit einer entsprechenden Gesetzesänderung soll die Rechtsgrundlage geschaffen werden, damit der Grosse Rat mit dem Beschluss zum Budget oder zur Jahresrechnung die Schuldentilgung in der Spezialfinanzierung Sonderlasten für maximal vier Rechnungsjahre vollständig oder teilweise aussetzen kann. Diverse Reform- und Sparvorhaben des Sanierungskonzepts Gesamtsicht Haushaltsanierung entwickeln aufgrund langwieriger Gesetzesprozesse ihre Wirkung erst längerfristig. Mit der befristeten Aussetzung der Schuldentilgung kann dieser Zeitraum abgedeckt werden. Der Regierungsrat erachtet diese befristete Massnahme aufgrund der aktuellen Zinssituation, der bisher erfolgten Schuldenreduktion sowie des Handlungs- und Sanierungsbedarfs beim Staatshaushalt als machbar und verantwortbar.

Weitere Informationen: Sanierungsmassnahmen 2017/18

Spezialfinanzierung Strassenrechnung

Im Gesetz über die National- und Kantonsstrassen und ihre Finanzierung ist festgehalten, dass Bau, Unterhalt und Betrieb von National- und Kantonsstrassen über eine Spezialfinanzierung Strassenrechnung finanziert werden. Im Rechnungsjahr 2017 betrugen die in der Strassenrechnung verbuchten Ausgaben rund 241 Millionen Franken, die Einnahmen beliefen sich auf rund 268 Millionen Franken. Ende 2017 wies die Spezialfinanzierung Strassenrechnung einen Fondsbestand von rund 288 Millionen Franken auf.

Die Spezialfinanzierung Strassenrechnung wird aus folgenden Einnahmen gespiesen: Reinertrag der Motorfahrzeugabgaben; drei Viertel vom Kantonsanteil aus der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe; Kantonsanteile aus der Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe sowie andere, allgemein für Strassen bestimmte Mittel des Bundes; werkgebundene Beiträge des Bundes; Gemeindebeiträge; Beiträge Dritter; jährliche Pauschalabgeltungen von einer Million Franken für den Unterhalt von Busspuren sowie für die Erstellung und den Unterhalt von Bushaltestellen auf Kantonsstrassen aus der Spezialfinanzierung öV-Infrastruktur und die interne Verrechnung von Leistungen zu Gunsten anderer Verwaltungsabteilungen.

Zu Lasten der Strassenrechnung gehen Ausgaben für den Bau, den Unterhalt und den Betrieb von National- und Kantonsstrassen. Dazu gehören auch die für den Bau, den Unterhalt und den Betrieb der Strassen nötigen Werkhöfe, die Gebäude und Einrichtungen für die Überwachung und Lenkung des Strassenverkehrs und die Alarmierung der Einsatzdienste; Beiträge an Umsteigeinfrastrukturen, die den Wechsel vom Individualverkehr auf den öffentlichen Verkehr begünstigen. Sie bemessen sich nach dem Nutzen zur Entlastung der Kantonsstrassen; Ausgaben für den Bau der kantonalen Radrouten, sofern sie nicht über bestehende geeignete Gemeindestrassen führen, und Beiträge an den Bau von Radwegen, die Kantonsstrassen unmittelbar entlasten; Beiträge an den Lärmschutz; Ausgaben für weitere Massnahmen von untergeordneter Bedeutung zur Vermeidung von externen Kosten, die der Grosse Rat durch Dekret festlegen kann; Beiträge an Wanderwege; Beiträge an Wildtierkorridore sowie interne Leistungsbezüge von anderen Verwaltungsabteilungen.

Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen

Die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen sind die Grundlage wichtiger Kennzahlen im Aufgaben- und Finanzplan (AFP). Sie werden vier Mal jährlich durch die Abteilung Finanzen im Departement Finanzen und Ressourcen (DFR) erstellt und mit weiteren Vertretern des DFR sowie des Departements für Volkswirtschaft und Inneres in der sogenannten interdepartementalen Gruppe Volkswirtschaft (IdA VW) besprochen. Die volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen mit den jeweiligen Prognosen und Werten sind jeweils einleitend in der Botschaft zum AFP aufgeführt.

Folgende Werte werden in den volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen prognostiziert:

  • Reale Veränderung Bruttoinlandprodukt Kanton Aargau
  • Nominale Veränderung Bruttoinlandprodukt Kanton Aargau
  • Teuerung Konsumentenpreise
  • Rendite Kapitalmarkt (Kantone, 8 Jahre)
  • Zins Geldmarkt (3 Monate)
  • Arbeitslosenquote Kanton Aargau
  • Bevölkerungswachstum Kanton Aargau
  • Ressourcenindex Kanton Aargau

Die Werte basieren auf jenen der schweizweit wichtigsten Prognoseinstitute (SECO, BAK, KOF, UBS, CS) und werden danach durch die IdA VW auf den Kanton Aargau angepasst. Nebst der Verwendung für den AFP, werden die Prognosewerte alle vier Jahre für die Erstellung der 10-jährigen Finanzperspektive zum Entwicklungsleitbild des Kantons verwendet.

Die Daten der volkswirtschaftlichen Rahmenbedingungen werden unter anderem für die Steuerprognosen, für die Prognose der Zinsbelastung sowie weitere Finanzkennzahlen wie beispielsweise die Staatsquote verwendet.

Volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen