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Rückblick: Entwicklung des heutigen Aargauer Finanzausgleichs

Der Finanzausgleich zwischen den Aargauer Gemeinden wurde auf das Jahr 2018 hin vollständig neu gestaltet. Gleichzeitig wurden bei der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden punktuelle Anpassungen vorgenommen.

Die folgenden Ausführungen und Dokumente informieren über die Arbeitsschritte, die zur heute geltenden Regelung des Finanzausgleichs im Kanton Aargau geführt haben – vom Projektstart bis zur Volksabstimmung und zur Umsetzung. Weil die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die punktuelle Anpassung der Aufgabenteilung parallel bearbeitet wurden, sind in den Unterlagen immer beide Aspekte dargestellt.

Ausgangslage / Auftrag / Vorgehen

Verschiedene Entwicklungen führten dazu, dass um das Jahr 2010 die Themen Aufgabenteilung Kanton – Gemeinden sowie Finanzausgleich zwischen den Gemeinden erneut aufs politische Tapet kamen. Obwohl eine umfassende Reform der Aufgabenteilung erst wenige Jahre zurück lag, führten diverse Reformen auf Bundes- und Kantonsebene sowie eine hohe Kostendynamik in verschiedenen Bereichen dazu, dass die Angemessenheit und Ausgewogenheit der Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden zunehmend hinterfragt wurden. Gleichzeitig wurden auch Zweifel laut, ob der Finanzausgleich zwischen den Gemeinden noch in allen Teilen sachgerechte Wirkungen erziele.

Der Regierungsrat prüfte daher verschiedene Möglichkeiten, die Thematik Aufgabenteilung und Finanzausgleich umfassend anzugehen. Die gleiche Stossrichtung verfolgte ein parlamentarischer Vorstoss, der verlangte, dass eine paritätische Kommission einzusetzen sei, um Lösungen zu den verschiedenen Fragestellungen zu entwickeln. Der Vorstoss wurde im März 2011 überwiesen.

Im Herbst 2011 nahmen zwei aus Vertreterinnen und Vertretern von Kanton und Gemeinden zusammengesetzte Begleitgremien ihre Arbeit auf: die Koordinationskommission, in der vorwiegend die politische Ebene vertreten war, sowie die Arbeitsgruppe, in der hauptsächlich die Fachebene Einsitz nahm. Gleichzeitig wurde im Generalsekretariat des Departements Volkswirtschaft und Inneres die Fachstelle Aufgaben- und Lastenverteilung geschaffen. Der Regierungsrat definierte die folgenden vier Hauptaufgaben für die Fachstelle und die Begleitgremien:

  • Umfassende und kontinuierliche Aufgaben- und Lastenübersicht
    "Für die Sicherstellung einer ausgewogenen Entwicklung der Aufgaben und Lasten von Kanton und Gemeinden und für eine sachliche Diskussion über diese Thematik ist eine umfassende und kontinuierliche Übersicht über die gesamte Aufwand- und Ertragsentwicklung von Kanton und Gemeinden erforderlich."
  • Überprüfung bestehender Aufgaben- und Lastenverteilungen
    "Es ist zu analysieren, bei welchen Aufgaben von Kanton und Gemeinden aufgrund der aktuellen und absehbaren Entwicklung eine Anpassung der Sachzuständigkeit und/oder der Finanzierung erforderlich ist."
  • Steuerungs- und Ausgleichsmechanismen
    "Es sind Mechanismen einzuführen, mit denen kontinuierlich eine ausgewogene Entwicklung der finanziellen Lasten von Kanton und Gemeinden sichergestellt werden kann. Namentlich sind Instrumente zu schaffen, wie der finanzielle Ausgleich von grösseren Lasten erfolgen kann, die beim Kanton bzw. den Gemeinden durch die Übernahme von bisherigen Aufgaben und Lasten der anderen Ebene entstehen."
  • Finanz- und Lastenausgleich
    "Das Konzept und die Gesetzgebung über den direkten Finanz- und Lastenausgleich sind unter Berücksichtigung der Aufgaben- und Lastenentwicklung der Gemeinden und der damit verbundenen Änderungen im Bereich des indirekten Finanzausgleichs grundsätzlich zu überprüfen."

Zum Zeitpunkt, da der Auftrag formuliert und die Arbeiten gestartet wurden, hatte der Grosse Rat bereits eine wichtige Änderung bei der Lastenverteilung beschlossen: Ab dem Jahr 2014 sollten die Gemeinden von der Mitfinanzierung der Spitäler entbunden werden. Aus zeitlichen Gründen konnte der erforderliche finanzielle Ausgleich dieser Lastenverschiebung nicht im Rahmen eines Gesamtpakets Aufgabenteilung/Finanzausgleich realisiert werden, sondern es musste zu diesem Zweck kurzfristig eine Übergangslösung erarbeitet werden.

Um die verschiedenen Aufgaben zu strukturieren, wurde zunächst ein Vorgehenskonzept erarbeitet:

Factsheet zum Vorgehenskonzept vom 9.1.2012 (PDF, 6 Seiten, 103 KB)

Vorgezogenes Paket Ausgleichsgesetz Spitalfinanzierung

Der vom Grossen Rat im Rahmen der Revision des Spitalgesetzes gefasste Beschluss, dass die Gemeinden ab 2014 nicht mehr an die Spitalfinanzierung beitragen müssen, hatte zwei weitreichende Konsequenzen:

Erstens kam es zu einer Lastenverschiebung weg von den Gemeinden und hin zum Kanton im Umfang von über 120 Millionen Franken. Zweitens kam es zu erheblichen Verwerfungen zwischen den Gemeinden. Weil die kommunalen Beiträge an die Spitalfinanzierung nach Steuerkraft und Steuerfuss abgestuft waren, beinhalteten sie einen wenig transparenten, aber stark wirkenden indirekten Finanzausgleich: Finanzstarke Gemeinden mussten wesentlich stärker an die Spitalfinanzierung beitragen als finanzschwache Gemeinden.

Wenn die kommunale Spitalfinanzierung ohne Kompensation zum Kanton verschoben worden wäre, hätte das dem gesetzlich festgehaltenen Grundsatz widersprochen, wonach die finanziellen Auswirkungen von Lastenverschiebungen grundsätzlich auszugleichen sind und hätte den Kanton in einer finanzpolitisch ohnehin schwierigen Zeit sehr stark belastet. Wenn eine Kompensation mit einer simplen Ausgleichsposition eingeführt worden wäre, so wäre dieses Problem zwar gelöst gewesen, es wäre aber zu einer starken Entlastung der finanzstarken Gemeinden und einer Belastung der finanzschwachen Gemeinden gekommen.

Um beiden Herausforderungen gerecht zu werden, wurde mit dem Ausgleichsgesetz Spitalfinanzierung im Sinne einer Übergangslösung die folgende Regelung getroffen:

  • Zum Ausgleich der wegfallenden kommunalen Spitalfinanzierung leisten die Gemeinden im gleichen Umfang höhere Beiträge an den Personalaufwand der Volksschule, indem ein entsprechender Zuschlag auf diesen Beiträgen eingeführt wird.
  • Anschliessend wird für jede Gemeinde ermittelt, welches der Nettoeffekt aus dem Wegfall der Spitalfinanzierung einerseits und den höheren Beiträgen im Volksschulbereich andererseits ist. Die so berechnete Entlastung oder Mehrbelastung entspricht in etwa dem früheren indirekten Finanzausgleich. Dieser indirekte Finanzausgleich wird nun in direkte Ausgleichszahlungen umgewandelt: Gemeinden, die von der Abschaffung der kommunalen Spitalfinanzierung und der Erhöhung der Volksschulbeiträge unter dem Strich profitieren, müssen Abgaben leisten. Gemeinden, die Einbussen erleiden, erhalten Beiträge.

Auf diese Weise konnte sichergestellt werden, dass die Veränderungen im Verhältnis Kanton – Gemeinden vollständig und für die Gemeinden untereinander weitgehend kostenneutral erfolgten.

Ebenfalls als Übergangslösung wurden im Rahmen des ordentlichen Finanzausgleichs sogenannte Sonderbeiträge eingeführt. Damit konnten Gemeinden entlastet werden, die im bisherigen Finanzausgleichsmodell durch die Maschen gefallen sind: Vor allem mittelgrosse und grosse finanzschwache Gemeinden hatten teilweise auch unter Berücksichtigung der Finanzausgleichszahlungen eine Steuerkraft von weniger als 80 Prozent des kantonalen Mittelwerts. Dies wurde mit den Sonderbeiträgen korrigiert.

Mit der Einführung der optimierten Aufgabenteilung und des neuen Finanzausgleichs im Jahr 2018 konnte die Übergangslösung wie geplant wieder aufgehoben werden.

Mit den nachfolgenden Dokumenten kann die Erarbeitung des Ausgleichsgesetzes Spitalfinanzierung nachvollzogen werden:

Anhörung

Kantonalisierung der Spitalfinanzierung; Umsetzungsvarianten/Anpassungen bei der Aufgaben- und Lastenverteilung (öffnet in einem neuen Fenster)

Vernehmlassung ALV, Medienmitteilung vom 8.6.2012 (öffnet in einem neuen Fenster)

Botschaft zur ersten Beratung:

Botschaft zur Umsetzung der Kantonalisierung der Spitalfinanzierung (30. November 2012) (öffnet in einem neuen Fenster)

Umsetzung "Kantonalisierung der Spitalfinanzierung", Medienmitteilung vom 30. November 2012 (öffnet in einem neuen Fenster)

Überarbeitete Botschaft zum Gesetz über den finanziellen Ausgleich der wegfallenden Gemeindebeiträge an die Spitalfinanzierung (8. Mai 2013) (öffnet in einem neuen Fenster)

Ausgleich für die bisherigen Gemeindebeiträge an die Spitalfinanzierung, Medienmitteilung vom 8. Mai 2013 (öffnet in einem neuen Fenster)

Botschaft zur zweiten Beratung

Botschaft (öffnet in einem neuen Fenster)

Ausgleichsgesetz Spitalfinanzierung, Medienmitteilung vom 27. September 2013 (öffnet in einem neuen Fenster)

Verlängerung der Befristung der Sonderbeiträge

Botschaft an den Grossen Rat zur Verlängerung der Befristung der Sonderbeiträge; Gesetz über den finanziellen Ausgleich der wegfallenden Gemeindebeiträge an die Spitalfinanzierung (Ausgleichsgesetz Spitalfinanzierung 29. Juni 2016) (öffnet in einem neuen Fenster)

Verlängerung der Befristung der Sonderbeiträge, Medienmitteilung vom 30. Juni 2016 (öffnet in einem neuen Fenster)

Analyse, Konzept und Konsultation

Die Arbeiten am Gesamtpaket Aufgabenteilung/Finanzausgleich starteten im Jahr 2012 mit einer umfassenden Analyse des Ist-Zustandes und des Handlungsbedarfs. Im November 2012 diskutierten die Begleitgremien die Ergebnisse der Analysen an einem Workshop und leiteten daraus erste Vorgaben für die Entwicklung einer neuen Lösung ab.

Darauf aufbauend wurde ein Konzept mit den wesentlichen Eckwerten einer Neuordnung entwickelt. Weil das Jahr 2013 vor allem im Zeichen der Erarbeitung und der parlamentarischen Diskussion der Übergangslösung (Ausgleichsgesetz Spitalfinanzierung) stand, konnten die Konzeptarbeiten erst gegen Ende 2013 abgeschlossen werden.

Zu diesem Konzept fand eine Konsultation bei Gemeinden, Parteien und weiteren interessierten Kreisen statt. Damit sollte in einer frühen Phase ermittelt werden, wie sich die politischen Entscheidungsträger und die Betroffenen zu den vorgeschlagenen Stossrichtungen einer Neuregelung stellen.

Während der Erarbeitungsphase fanden im August 2012 Informationsveranstaltungen für die Gemeinden statt:

Powerpointpräsentation zu den Informationsveranstaltungen in Aarau, Stein und Windisch für Gemeinden, August 2012 (PDF, 51 Seiten, 743 KB)

Die Konsultation zum Analysebericht und zum Konzept fand zwischen Dezember 2013 und Februar 2014 statt.

Begleitbrief (PDF, 2 Seiten, 2.2 MB)
Bericht - Kurzfassung "Neuordnung der Aufgabenteilung und des Finanzausgleichs, Ergebnisse der Analsysephase" (PDF, 32 Seiten, 1.0 MB)
Konzept "Optimierung der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden und Neuordnung des Finanzausgleichs" (PDF, 34 Seiten, 1.0 MB)
Fragebogen zum Konzept (PDF, 10 Seiten, 1.1 MB)
Medienmitteilung (öffnet in einem neuen Fenster)

Anhörung und parlamentarische Beratung

Anhörung:

Ausgehend von den Vorarbeiten in der Analyse- und der Konzeptphase sowie unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Konsultation konnte anschliessend der Anhörungsbericht ausgearbeitet werden. Der Anhörungsbericht umfasste erstmals nicht nur konzeptionelle Aussagen, sondern auch konkrete Entwürfe für die neu zu beschliessenden Rechtsgrundlagen sowie detaillierte Berechnungen der mutmasslichen finanziellen Auswirkungen der geplanten Veränderungen auf alle Gemeinden. Die Anhörung startete im Dezember 2014 und dauerte bis im März 2015. Im Januar 2015 fanden erneut drei Informationsveranstaltungen für die Gemeinden statt, an denen sie über den Anhörungsbericht informiert wurden.

Unterlagen zur Anhörung (Dezember 2014) (öffnet in einem neuen Fenster)
Medienmitteilung zur Anhörung vom 12. Dezember 2014 (öffnet in einem neuen Fenster)

Powerpointpräsentation (PDF, 34 Seiten, 731 KB)zu den Informationsveranstaltungen in Aarau, Wohlen und Frick für Gemeinden, Januar 2015

Botschaft zur ersten Beratung

Nach Auswertung der Anhörungsergebnisse erarbeitete der Regierungsrat die Botschaft zur ersten Beratung und verabschiedete sie Mitte 2015 zuhanden des Parlaments. Am 27. Oktober 2015 stimmte der Grosse Rat den neuen Rechtsgrundlagen im Verhältnis 2 zu 1 zu.

Botschaft zur Aufgabenteilung und zur Neuordnung des Finanzausgleichs, Unterlagen zur 1. Beratung (Juli 2015) (öffnet in einem neuen Fenster)
Medienmitteilung zur Botschaft, 1. Beratung (9. Juli 2015) (öffnet in einem neuen Fenster)
Medienmitteilung zur Stellungnahme der vorberatenden Kommission (11. September 2015) (öffnet in einem neuen Fenster)

Botschaft zur zweiten Beratung:

Aufgrund der positiven Aufnahme der Vorlage im Grossen Rat waren im Hinblick auf die zweite Beratung nur wenige Anpassungen erforderlich. Änderungen aus der ersten Beratung wurden berücksichtigt, einige Themen aufgrund von Prüfungsaufträgen nochmals vertieft geklärt sowie einige Anpassungen an unterdessen veränderte Umstände vorgenommen. Der Regierungsrat verabschiedete die Botschaft zur zweiten Beratung am 16. Dezember 2015. Der Grosse Rat beschloss die neuen Rechtsgrundlagen am 1. März 2016 mit einer Ja-Stimmen-Mehrheit von rund 75 Prozent.

Botschaft zur Aufgabenteilung und zur Neuordnung des Finanzausgleichs, Unterlagen zur 2. Beratung (Dezember 2015) (öffnet in einem neuen Fenster)
Medienmitteilung zur Botschaft, 2. Beratung (23. Dezember 2015) (öffnet in einem neuen Fenster)
Medienmitteilung zur Stellungnahme der vorberatenden Kommission (21. Januar 2016 (öffnet in einem neuen Fenster)

Volksabstimmung

Gegen die Beschlüsse des Grossen Rates kam das Referendum zustande. Es war deshalb nicht mehr möglich, die Neuregelung wie geplant auf das Jahr 2017 in Kraft zu setzen. Am 12. Februar 2017 entschieden die Stimmenden an der Urne definitiv über die vorgeschlagene Optimierung der Aufgabenteilung sowie die Neugestaltung des Finanzausgleichs.

Die beiden Gesetze wurden mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 57,2 beziehungsweise 57,5 Prozent angenommen.

Nach dem positiven Ausgang der Volksabstimmung wurde die Vorbereitung für die Umsetzung der neuen Gesetze an die Hand genommen.

Abstimmungsvorlagen für die Volksabstimmung vom 12. Februar 2017 (öffnet in einem neuen Fenster)
Powerpointpräsentation (Einführungsreferat) zu den Podiumsdiskussionen im Hinblick auf die Volksabstimmung vom 12. Februar 2017 in Muri, Windisch, Schinznach und Wettingen (PDF, 27 Seiten, 1.5 MB)

Umsetzung